BRAUDEL PAPERS 97

Clientelismo na cultura política brasileira

Toma lá dá cá

Richard Graham

Todos essas conexões familiares implicavam em obrigações de ajuda mútua nas eleições, ou de obtenção de cargos no governo, de tal forma que, por extensão, os brasileiros chamavam os protegidos de “afilhados” e os protetores de “padrinhos”.
A palavra “família” incluía muitas vezes pessoas sem relação de parentesco. No caso de uma fazenda, a “família” abrangia escravos, trabalhadores contratados, inquilinos, compadres, afilhados, parentes próximos e longínquos, em suma, todos os que viviam na ou da propriedade. O dono da casa expandia assim o círculo daqueles que, como dependentes, reconheciam sua autoridade. Com freqüência, os documentos descrevem uma pessoa livre como “agregado à minha família”, ou como “morador nas minhas terras”, resumido para agregado e morador.
A partir de família, parentes, agregados e outros dependentes, um senhor rural montava sua clientela. Os clientes dependiam do líder e ofereciam-lhe em troca lealdade. Não importava se o caso específico caísse na esfera política ou econômica. Um patrão tanto oferecia emprego como protegia seus dependentes da autoridade de outros.
A medida de um homem era o tamanho de sua clientela. A posse de vastas terras — e, quando apropriado, de escravos — demonstrava sucesso e ajudava muito no trabalho de aumentar o número de partidários. Mas o recurso crucial era a lealdade dos outros. Com o apoio desse grande séquito, um senhor rural podia exercer influência suficiente sobre juízes e policiais (ou garantir esses cargos para si mesmo) a fim de oferecer proteção e conceder favores, aumentando assim a quantidade de amigos, assegurando-se da lealdade de sua crescente clientela por meio da gratidão, senão pela força. Todos buscavam um patrão que lhes desse proteção e todos batalhavam para ter seu próprio séquito. Como dizia o ditado dos pobres, “tem patrão, tem tudo”.
O objetivo social da ação política, das eleições e da nomeação para um cargo derivava principalmente de dois dos princípios norteadores da organização social brasileira. Primeiro, a prática e a pregação constante ensinavam que todas as relações sociais envolviam troca de proteção por lealdade, de benefícios por obediência. Assim, os recalcitrantes eram punidos. Segundo, as instituições enfatizavam a hierarquia social, ensinando que cada indivíduo tinha o seu lugar, ainda que a distinção mais importante fosse entre proprietários e pobres. A ameaça de punição e a promessa de benevolência marcavam a vida de esposas e filhos, escravos, agregados, pequenos sitiantes, donos de venda e outros seguidores do patrão, prendendo-os todos numa teia poderosa de obrigações devidas e dádivas esperadas. Essas realidades tingiam também todas as outras relações de poder, em particular as declaradamente políticas. Todos estavam envolvidos em um processo constante de troca mútua, mas desigual. Assim, a elite mantinha a ordem social por meio de um entendimento tácito generalizado de que a obediência dava direito à proteção.
As medidas de controle social eram muito necessárias devido a obstáculos à sua imposição no país, em particular a mobilidade geográfica dos homens livres sem terra. A proporção deles no total de negros e mulatos alcançou 74% em 1872, respondendo por 44% de toda a população. A libertação de escravos dependia de que dessem sinais de aceitar os valores dos que os emancipavam. Para tratar com os pobres livres, a elite também confiava na ameaça de punição. O alistamento militar servia muito bem a essa finalidade. O recrutamento forçado parecia uma resposta adequada ao crimes considerados menores. Como relatou um chefe de polícia do Rio de Janeiro, referindo-se a um rapaz: “Convencido de que ele roubara duas peças de seda de uma francesa na rua dos Ourives [...] decidi recrutá-lo porque não havia prova suficiente de seu crime para que eu pudesse processá-lo”. Proteger uma pessoa pobre da ameaça de ser recrutado aparece com tanta freqüência nos documentos da época que podemos supor que o verdadeiro objetivo do recrutamento era forçar todos a buscar uma identificação com uma família que pudesse oferecer essa ajuda. Os pobres buscavam desesperadamente a ajuda de um chefão para evitar sua remoção da Guarda Nacional para o exército, ou o recrutamento direto. Líderes rivais demonstravam sua influência protegendo os seus. Isso também contribuía para aumentar a clientela.
O clientelismo significa distribuição de privilégios. Os homens de propriedade dominavam o Estado brasileiro no século XIX. Evitar que os conflitos sociais se expressasem em desordem, destruindo as vantagens da propriedade, foi o que orientou a construção do sistema político no Brasil, bem como no resto do mundo. Como escreveu Adam Smith em A riqueza das nações (1776): “O governo civil, na medida em que é instituído para a segurança da propriedade, é na realidade instituído para a defesa dos ricos contra os pobres, daqueles que possuem alguma propriedade contra os que não têm nenhuma”. Noventa anos depois da Revolução Francesa, um orador no Parlamento brasileiro, debatendo a reforma eleitoral de 1881, culpava-a por introduzir “o princípio da igualdade, o maior perigo que se pode encontrar na sociedade”.

Os proprietários no início do século XIX tomavam posições ambivalentes em relação ao governo central. Se ele oferecia um instrumento eficaz para controlar os pobres, também podia ameaçar sua autoridade local. Assim, os homens abastados tentavam garantir para si ou seus amigos posições de poder em todos os níveis de governo. Apesar de hesitações e inversões, eles decidiram claramente jogar sua sorte junto com a do governo na década de 1840. Foi uma escolha sábia, pois as várias instituições de governo que criaram revelaram-se um poderoso baluarte contra a desordem. As nomeações para cargos na estrutura governamental permitiram que os abastados fortalecessem sua posição de classe e expandissem suas clientelas individuais. Apropriaram-se do governo central e depois utilizaram o clientelismo para manter seu domínio local. As instituições políticas brasileiras, tal como implantadas firmemente em 1850, surgiram da necessidade percebida pelos homens de posses de um sistema no qual pudessem resolver suas diferenças sem solapar a ordem. O sistema político centralizado e estável não lhes foi imposto pela elite política, mas construído por eles mesmos. Usando o aparato que criaram, os donos do poder no Rio de Janeiro nomeavam legalmente uma grande variedade de autoridades em todo o Brasil. E foi mediante o uso habilidoso da concessão de favores que a capital se tornou realmente o centro político do país.
O imperador nomeava o Conselho de Estado, órgão vitalício composto por doze políticos experientes. Para escolhê-los, baseava-se tradicionalmente em indicações do primeiro-ministro. Por seu turno, Pedro II pedia orientação ao Conselho no uso de seu poder moderador, em especial seu direito de nomear e destituir o gabinete. O primeiro-ministro (presidente do Conselho) escolhia os membros do gabinete tentando equilibrar ambições políticas concorrentes, forças regionais e habilidades e contatos parlamentares. E, de suma importância, o gabinete nomeava diretamente todas as autoridades administrativas, inclusive as policiais e todos os oficiais da Guarda Nacional; designava também, sujeito a algumas restrições, todos os juízes e bispos e autorizava a maioria das promoções militares. Sua nomeação dos presidentes provinciais era decisiva, pois a lei os chamava com razão de “primeira autoridade” das províncias. Encarregados de fazer cumprir a lei e defender a Constituição, os presidentes intervinham em muitos assuntos. Sua função principal, no entanto, era produzir resultados eleitorais favoráveis ao gabinete. Eles usavam o clientelismo como principal instrumento para alcançar esse objetivo.
Os principais agentes do presidente de província para fazer cumprir a lei e obter informações políticas eram os chefes de polícia — um por província — e seus delegados em cada município e subdelegados em cada paróquia. Com exceção do chefe de polícia, esses funcionários não recebiam salários, derivando sua renda pessoal de atividades privadas. A maioria vivia na localidade e os ricos tinham preferência para o cargo. No campo, a maioria possuía terras e ambicionava esses postos oficiais para ter mais autoridade e conceder favores, isenções e proteção aos seus clientes. Ao não confiar a burocratas profissionais a execução de suas instruções, o gabinete mantinha linhas abertas de comunicação com os chefes locais e reconhecia o poder e a importância deles que, por sua vez, confiavam nessas nomeações para expandir seus séquitos. O maior poder local de delegados e subdelegados vinha de seu direito de recrutar à força. Essas autoridades, geralmente proprietários rurais, usavam o alistamento para controlar a população.
Diferente de delegados, subdelegados e inspetores de quarteirão que, como civis, tinha autoridade puramente legal sobre os cidadãos, outros, usando armas e organizados em regimentos, aplicavam a força aos recalcitrantes. Esse laço íntimo entre centralização governamental e controle social ficava, em última análise, com a polícia provincial, a Guarda Nacional e o exército.
A Igreja também dependia dos favores do governo, unindo-se a outras instituições para manter a ordem. Havia doze bispados. Seguindo o precendente colonial, o governo propunha nomes para essas sés ao Vaticano e Roma os consagrava. Os presidentes de província indicavam também (aos bispos) vigários para as paróquias; assim, o clero dependia, ao menos em parte, do favor político para promoções ou transferências.
O controle central usava também o sistema judiciário. Em contraste com os delegados e comandantes da Guarda Nacional e mais parecidos ao clero e aos oficiais do exército, os juízes buscavam avançar dentro de uma hierarquia profissional. Embora pudessem ter terras, escravos ou negócios e querer designação para os lugares onde sua família tinha força, recebiam um salário do governo e sofriam freqüentes transferências. O judiciário, reconheceu um escritor, não poderia ser um poder independente “enquanto os magistrados dependerem de um governo que os nomeia, transfere e aposenta sempre que quer, para satisfazer os presidentes”.
Os juízes distritais e municipais eram advogados formados por uma das duas faculdades de Direito, de São Paulo e Recife. Essas escolas forneciam todos os quadros políticos do país. A admissão nelas dependia tanto de exames quanto de conhecer as pessoas certas. O mesmo acontecia para passar nas matérias. Em 1860, um pai preocupado explicava para um fazendeiro da provícia do Rio de Janeiro: “Meu filho em São Paulo não recebeu as cartas que lhe pedi em favor dele, bem como algumas que mandei a ele. [...] Ele escreveu-me para dizer que por falta delas foi reprovado em Retórica”.
Aquele que detinha autoridade possuia-na literalmente e podia com legitimidade cedê-la, ou parte dela, para outrem. A capacidade de distribuir postos tornava-o automaticamente um chefe e facilitava muito a construção de uma clientela. Dessa forma, os cargos públicos transformaram-se em um recurso a ser utilizado como qualquer outro. Podiam ser “possuídos”, concedidos, ou retirados. Quem recebia um cargo, o fazia como se fosse um presente. Quando alguém assumia um posto, dizia-se que havia “tomado posse”, expressão usada ainda hoje, e pagava uma estampilha, como se faria ao adquirir uma propriedade. Os bacharéis, fossem juízes ou membros do Parlamento, não atuavam apenas como agentes para impor a autoridade pública sobre o domínio privado, mas também amarravam os governos nacional e locais com laços de amizade, de família e de lealdade pessoal.
Em suma, o clientelismo forjava os laços essenciais da estrutura de poder. Os chefes locais precisavam da designação para cargos de autoridade para ampliar sua clientela e avançar dentro da hierarquia de poder e status. Ao mesmo tempo, o primeiro-ministro, no Rio de Janeiro, contava com a influência desses homens, mesmo nas vilas mais remotas, para sustentar o governo central. O gabinete sopesava cuidadosamente as nomeações, promoções, transferências e demissões, sempre atento aos interesses dos senhores da terra. Dar emprego para clientes, amigos e parentes formava a essência da política nacional. Em tudo isso, o Parlamento desempenhava um papel-chave, pois os gabinetes tinham de obter seu apoio, mesmo se designados pelo imperador. Assim, os gabinetes tinham de ganhar eleições.

Durante o meio século do reinado de Pedro II, o Brasil parecia uma plena democracia representativa em funcionamento. Os observadores estrangeiros elogiavam um sistema político que tinha a aparência dos regimes burgueses da Europa. Mas era precisamente nas eleições que a elite brasileira exibia com mais clareza as contradições que permeavam sua posição em relação à liberdade e à ordem. A liberdade era um tema constante nos discursos políticos. De todas as liberdades, as eleições livres eram consideradas a mais vital. Contudo, as eleições contestadas deflagravam uma desordem que era percebida como uma ameaça de dissolução da sociedade. O presidente do Ceará, em instruções eleitorais enviadas a delegados e subdelegados, frisava que “em nenhuma circunstância” deveriam utilizar força “como intrumento de coerção e terror, exceto contra os provocadores de perturbações e de cenas desagradáveis”. A notável exceção permitia a coerção e o terror contra os que perturbavam o decoro. Uma mesa eleitoral local capturou o tom adequado ao relatar que a eleição fora “calma, moderada e justa” e a força fora usada apenas para “manter a ordem pública”, uma vez que muitos dos que agora protestavam contra a conduta da mesa “ameaçavam vencer por meio da desordem”. Se as autoridades representantes do partido no poder acreditavam que as eleições podiam ser ao mesmo tempo tranqüilas e justas, então, logicamente, a desordem só poderia vir daqueles que se opunham ao partido dominante, “o lado interessado na desordem”.
Descobrir uma maneira de satisfazer essas exigências conflitantes demonstra o gênio dos atores políticos brasileiros. Eles trabalhavam em dois sentidos. Primeiro, a legalidade das eleições podia ser reconciliada com a necessidade de vencê-las se os encarregados de cada etapa formal do processo eleitoral devessem fidelidade ao gabinete e sempre se inclinassem a favor do interesse do partido dominante. Essa dependência sustentava a legalidade de uma eleição. Os contestadores encontravam obstáculos imensos na tentativa de desacreditar os resultados. Em segundo lugar, o uso do favor também podia ser utilizado para desviar a oposição potencial, dando aos seus candidatos a líder posições de autoridade dentro do governo. Assim fazendo, era possível realizar eleições com toda a legalidade, mandando ao mesmo tempo deputados para o Rio de Janeiro que apoiariam o gabinete. O clientelismo tornava possível reconciliar a vitória com a ordem e uma aparente honestidade.

De todas essas formas, o presidente do Conselho, agindo diretamente ou por meio de interpostos, podia quase decretar o resultado das eleições, e fazê-lo inteiramente dentro da lei. Ele nomeava os presidentes de província que podiam desfazer a eleição de juízes de paz (que presidiam as mesas e os colégios eleitorais) e de vereadores (que controlavam as apelações do processo de registro e — nas cidades que sediavam distritos de votação — computavam os resultados dos colégios eleitorais). Por sugestão dos presidentes, o ministro da Justiça podia transferir juízes municipais e de direito, bem como os desembargadores nas Relações, e assim obter decisões favoráveis sobre a legalidade de qualquer procedimento eleitoral. De certa forma, o uso convencional do favor, ou seja, a concessão de cargos como prêmio e recompensa pelo apoio eleitoral, mostrava-se ainda mais eficaz do que a doação de postos que controlassem diretamente o processo de votação ou possibilitassem pressionar os eleitores. Pois aquele tipo de benefício atendia aos interesses dos senhores locais e assim era mais imediatamente atraente para quem iria sempre exercer autoridade sistêmica sobre os votantes. Os postos mais desejados ampliavam a autoridade do designado e assim atraíam clientes para ele pelo simples ato de ser concedido. A busca de cargos e de vitórias eleitorais formava os dois lados da luta do chefe por clientela; garantir nomeações produziria seguidores fiéis, que provariam sua lealdade votando conforme lhes era indicado; a vitória eleitoral demonstraria a autoridade local e ajudaria a assegurar nomeações para cargos oficiais. Os líderes políticos utilizavam regularmente as nomeações como recompensas para os fiéis do partido e seus parentes após as eleições. Especialmente cobiçadas eram as posições de autoridade, como as de juiz e de postos na Guarda Nacional. Com efeito, as designações para oficial dessa força iam com tanta consistência para os eleitoralmente proeminentes que a própria palavra “coronel” tornou-se sinônimo de chefe político. O direito de nomear fornecia os intrumentos mediante os quais os gabinetes garantiam maiorias no Parlamento. Fosse com prêmios e punições, ou selecionando aqueles que poderiam afetar favoravelmente o comportamento dos votantes ou influir diretamente no processo eleitoral, o gabinete buscava garantir a vitória nas urnas. Perder uma eleição significava ser rejeitado por seus seguidores, implicava numa falha de liderança e poderia até solapar o sistema inteiro de clientelismo. As eleições precisavam ser vencidas. A eficácia do clientelismo refletia-se no apoio parlamentar que todos os gabinetes tinham depois de uma eleição que supervisionavam. Ao mesmo tempo, a observação escrupulosa das provisões legais sobre eleições, pelo menos na maioria das vezes, garantia que os oponentes ficassem contentes em esperar sua vez.

Às quatro da manhã do domingo, 30 de dezembro de 1860, dia de eleição, a sede da fazenda de José Dutra de Faria fervilhava de atividade. Ao longo da semana anterior, cerca de trezentos militantes do Partido Conservador, sob a liderança de Francisco Alves Moreira, outro fazendeiro da região, tinham-se reunido ali, preparando-se para uma luta armada a fim de ajudar o juiz de paz Faria a obter o controle da igreja da paroquia de Caçapava, vila do vale do Paraíba, na província de São Paulo. Eles achavam que fazia tempo demais que um dos vizinhos de Faria, o Liberal Venâncio Felix da Rocha, conseguia manter os Conservadores fora do poder usando armas e o abuso de sua posição de juiz municipal. Rocha fora ajudado nessas maquinações, acusavam eles, por seu amigo íntimo, o delegado João Moreira da Costa, tenente-coronel da Guarda Nacional e irmão do chefe Liberal de Taubaté, cidade vizinha de maior importância. Acusavam Costa de prender, sob pretextos vários, muitos dos membros do partido de Faria no dia de Natal, mantendo-os na cadeia da vila para evitar que votassem. Mas agora Faria achava que recebera sanção oficial do juiz de direito de Taubaté, um Conservador, para “obter ajuda de cidadãos privados se necessário para fazer sua autoridade respeitada”. Dessa forma, estava contando com a força armada de seus seguidores para restaurar o equilíbrio adequado à vida política local. Porém, os inimigos de Faria alegavam que em vez de cidadãos da localidade, seus homens incluíam “desertores e outros criminosos de vários municípios” e “empregados e capangas, instrumentos cegos e abjetos de meia dúzia de caudilhos”. Faria e seus homens partiram de madrugada, com Faria usando a faixa verde-amarela de seu cargo, pretendendo entrar na vila enquanto seus moradores ainda dormissem e assumir posições no pátio da igreja, onde as eleições se realizariam. Mas quando se aproximavam da vila, descobriram alguns de seus habitantes alertas e homens armados nas esquinas. Isso não intimidou Faria, pois sabia que suas forças eram superiores as do oponente. Parou à frente de sua tropa e levantou teatralmente seus braços gritando: “Viva a paz! Viva o imperador!” Mais tarde, outros disseram que ele gritara: “Abaixo a autoridade! Abaixo o delegado!” Quaisquer que tenham sido suas palavras, elas foram respondidas com um “Aqui vai bala!” e uma saraivada de tiros. Os homens de Faria protegeram-se e começaram a atirar. Em breve, como ele esperava, sua superioridade numérica deu-lhe a vitória e, meia hora depois, após libertar os presos da cadeia, Faria chegou à igreja. Três pessoas jaziam mortas e cinco outras gravemente feridas, inclusive a esposa de um dos partidários de Faria, que viera à porta de sua casa para ajudar os feridos. Rocha, que no momento da batalha estava reunindo forças em sua fazenda, fugiu a pé para Taubaté, distante treze quilômetros, enquanto seus partidários se escondiam na mata. Assim os dois Conservadores Faria e Moreira venceram seus rivais Liberais Rocha e Costa. O delegado e o juiz municipal tinham perdido para o juiz de paz.
Apesar do derramamento de sangue, Faria fez realizar as eleições naquele dia e no seguinte, atuando em seu legítimo papel de presidente da mesa eleitoral. Os votantes escolheram dez eleitores que, mais tarde, no Colégio Eleitoral, apoiaram por unanimidade a chapa do partido Conservador. Quando a votação terminou, Faria montou em seu cavalo e partiu confiante para a capital da província, a fim de informar ao presidente, seu correligionário, sobre os desmandos de seus adversários Liberais.
Qual não foi sua surpresa, porém, ao encontrar em 3 de janeiro, a dois terços de seu caminho para São Paulo, o chefe de polícia provincial e trinta soldados do exército com ordens do presidente para prendê-lo. O chefe de polícia levou Faria de volta para Caçapava, “a fim de não atrapalhar sua defesa” e trancafiou-o na mesma cadeia de onde ele havia soltado seus partidários. O presidente Conservador, que ainda em 31 de dezembro havia ordenado que tropas da polícia fossem colocadas sob o comando do juiz distrital conservador, acusava agora o mesmo juiz de interferir indevidamente na eleição ao tomar o partido de uma das facções contra a outra e mandava que todos as tropas a partir de então recebessem ordens somente do chefe de polícia.
Por que um presidente de província Conservador, apoiado por um gabinete Conservador no Rio de Janeiro, que pretendera processar os chefes Liberais de Caçapava por abuso do poder, decidiu prender um líder de seu partido? Simplesmente porque recebera uma carta de Marcelino José de Carvalho, chefe Conservador da vizinha cidade de Paraibuna, “homem de reconhecida influência na província”, em apoio do Liberal Rocha, que vinha a ser nada menos que seu genro. Um chefe como esse não podia ser ignorado. Depois de estimular o juiz de direito a intervir, o presidente acusou-o mais tarde de abusar de sua autoridade.

Essa história mostra vários aspectos da vida política brasileira. O delegado e a polícia contrapuseram-se a capangas de um potentado local ansioso por afirmar sua força. Os líderes de ambos os lados possuíam terras, lutavam para conquistar posições de autoridade e pediram a aprovação dos superiores. Se os instrumentos de controle político tivessem funcionado bem, não haveria incidentes como o de Caçapava, pois a inutilidade da luta eleitoral teria ficado clara. No entanto, ambos os lados acreditavam que seu superior os apoiaria e, então, entraram em choque, cada um certo de que seus excessos seriam sobrelevados. Nenhuma facção pretendeu se opor aos que estavam acima deles na cadeia de autoridade que levava ao gabinete.
Mas esses eventos também ilustram dois outros traços definidores da política brasileira. Primeiro, os cidadãos dividiam-se politicamente não por causa de lealdades partidárias, muito menos por considerações ideológicas, mas devido a laços pessoais, de família nesse caso, tornando os rótulos partidários enganadores tanto no nível local como no nacional. Em segundo lugar, o poder fluía simultaneamente “para baixo”, do gabinete através do presidente provincial, e “para cima”, dos manda-chuvas locais para o gabinete em volutas e circunvoluções que desafiam as explicações simples.
Essa complexidade explica a dificuldade encontrada pelos gabinetes para impor disciplina aos deputados, para criar lealdade partidária entre eles. Os candidatos ao Parlamento tinham de ser aprovados ao mesmo tempo pelo gabinete e pelos chefes locais. Somente quando chegava ao gabinete é que um líder de partido se interessava pela disciplina partidária, isto é, em ter linhas claras de comando para montar maiorias fáceis; até então, dava atenção igual aos chefões da vizinhança. Apesar de toda a retórica sobre o valor dos partidos nacionais, estruturá-los colocava dificuldades quase insuperáveis. Assim, “partido” significava apenas uma filiação entre deputados, e não um compromisso duradouro com um programa ou diretriz. Os partidos formaram-se, dividiram-se e reformaram-se, assumindo posições surpreendentes e aparentemente contraditórias em questões importantes até 1889. Essa qualidade precária dos partidos políticos ajuda a explicar as aparentes contradições da história política brasileira, que viu Conservadores apoiar causas liberais e Liberais votarem conservadoramente. Não esquecer da influência do potentado local sobre o deputado pode esclarecer o sentido que os participantes viam nos eventos políticos de seu tempo. Mostra também que o império prefigurou práticas ainda em uso hoje.
O que predominava era a lealdade a uma pessoa e não a um partido ou programa. Podemos supor que os agregados analfabetos que se reuniram na casa de Faria sabiam pouco e importavam-se menos ainda com questões como leis tributárias ou política monetária. Não sabemos se acreditavam que os delegados deviam ceder seu papel judicial aos juízes municipais, mas em Caçapava, o delegado e o juiz uniram-se para liderar a outra facção. Programas não mobilizavam o homem comum. Embora lealdade possa ser uma palavra muito forte — ou sugerir o ponto de vista de Faria, em vez do de seus seguidores — esses homens pediam a ele proteção, uso da terra e lugar social. Por ele, morreram. De forma ainda mais direta, as conexões pessoais ligavam membros da família. O Conservador Carvalho apoiava seu genro, o Liberal Rocha. A Câmara de Vereadores de Caçapava incluía sobrinhos, tios, primos e outros parentes. Os partidos enquanto tais tinham pouca importância sobre as facções de Caçapava. O mesmo acontecia no resto do país.
Os deputados eram escolhidos mediante eleições dominadas por chefes locais movidos por rivalidades locais. Embora formassem alianças com outros deputados e se autodenominassem Liberal ou Conservador, sua lealdade continuava presa aos chefões que os haviam eleito. A maioria dos deputados não chefiava pessoalmente clientelas, embora pudessem ser parentes dos potentados locais. Quase por definição, eram bacharéis em direito. Sua formação e experiência urbana distanciava-os dos chefes rurais que controlavam os colégios eleitorais. O bacharel expressava amiúde seu desprezo por esses homens, ainda mais porque seu sucesso dependia deles. No Parlamento, o deputado podia exibir seus conhecimentos, sua inteligência e urbanidade, seu conhecimento do mundo. Mas em campanha, sentia com freqüência o peso dos chefões analfabetos. Enquanto conseguisse manter posições de autoridade local para o potentado municipal, o deputado gozava de considerável liberdade em seu comportamento legislativo e podia assumir posições filosóficas de acordo com sua vontade. No Parlamento, porém, encontrava outra restrição: a influência do próprio gabinete, onde todas as nomeações eram decididas.
O gabinete empenhava-se constantemente pela disciplina partidária, ou seja, para assegurar-se que os deputados apoiariam seu programa. Por outro lado, uma vez que o imperador, mais cedo ou mais tarde, colocaria o partido de oposição no poder, os chefes locais tinham de resguardar seus flancos e não ser tão radicais na fidelidade aos que estavam então no poder que os impossibilitasse de apoiar o outro partido mais tarde. Os membros do gabinete, por sua vez, enfrentavam o desafio de dirigir uma equipe com arreios duplos, usando um deles para dirigir os deputados e outro para guiar os potentados locais a apoiar o candidato certo. Em ambos os casos, o clientelismo era crucial. O deputado dependia do gabinete para garantir nomeações para os chefes locais e seus clientes, nomeações que iriam realçar o poderio do chefe na época das eleições. Ao mesmo tempo, o gabinete tinha de deixar claro para o chefe paroquial que os cargos de autoridade local exigiam seu apoio a um determinado deputado. Conseguir que essa parelha de chefe e deputado puxasse no mesmo sentido desafiava a habilidade de cocheiro do melhor dos primeiros-ministros.
A filiação partidária desempenhava um papel relativamente menor nessa luta. Ao mesmo tempo em que as facções locais batalhavam para serem reconhecidas como os receptores legítimos dos favores de quem controlava o governo central, o gabinete desejava o apoio eleitoral da facção local que fosse a mais provável vencedora, isto é, de quem quer que aplicasse mais força. Portanto, era irrelevante o rótulo partidário que uma facção local adotasse. Em Caçapava, um gabinete Conservador podia sustentar uma facção “Liberal”, especialmente se isso assegurasse a lealdade de um chefe no município vizinho.

Os partidos não passavam de fachada.
A questão essencial era quem iria obter
os cargos públicos.

Quando ganhava o poder, um partido raramente se atinha ao seu programa, para desgosto dos poucos membros do Parlamento que realmente esperavam por isso. Manuel Pinto de Sousa Dantas, líder dos Liberais, teve de acalmar Ruy Barbosa em 1878, dizendo-lhe que “o programa de um gabinete não pode incluir todo o programa do partido governante”. Barbosa devia ir em frente e falar, disse Dantas, mas embora criticasse o governo pela imprensa, deveria votar com o gabinete: eles podiam discordar “em questões econômicas e administrativas, mas não esqueçamos de nosso dever político”. O dever político tinha a ver não com o programa, mas com a lealdade e, em última análise, a lealdade era pessoal. O poder que o gabinete tinha sobre um deputado baseava-se nos favores que iria ou não conceder ao seu chefe local.
A aglomeração de políticos no Parlamento não tinha laços fortes entre eles ou com máquinas eleitorais separadas, alternativas e independentes, muito menos com movimentos ideologicamente definidos ou eleitorados disciplinados. Vários políticos trocaram o partido Liberal pelo Conservador e vice-versa; somente alguns identificaram-se com uma determinada reforma, foram fiéis a um princípio, ou assumiram posições inabaláveis em questões controvertidas. Como disse José de Alencar, “as maiorias parlamentares não se formam por convicções, mas por senhas que os ministros do gabinete dizem que trazem [do imperador]. Os grupos congregam-se e dispersam-se como areia ao vento”.
As facções municipais e paroquiais estavam na base da divisão política e a instabilidade dos alinhamentos partidários entre os deputados derivava logicamente dessa realidade. Lealdade e conexão pessoal deixavam cada deputado com obrigações para com dois senhores: o chefe da vila, cujos amigos e parentes eram eleitores, e o membro do gabinete que nomeava aquele chefe para a ambicionada posição de delegado, comandante da Guarda Nacional ou juiz municipal substituto. No nível local, “dois partidos, ou antes dois bandos, de todos os tamanhos, nomes e qualidades” competiam pelo poder. Dessas facções saíam os eleitores que escolhiam os deputados. Apesar de vigorosos esforços de alguns políticos importantes para construir partidos nacionais, as facções continuaram mais importantes. Não admira que a política parlamentar assistisse constantemente alianças entre antigos inimigos e os rótulos partidários fossem trocados quase com a mesma facilidade com que se troca de roupa. É certo que alguns políticos pareciam mais afinados com políticas destinadas a defender os direitos individuais, promover a autonomia provincial e diminuir as prerrogativas do imperador, mas nenhum partido defendia firmemente essas medidas. Na verdade os eleitores não tinham escolhido um deputado por ser defensor de um programa ou mesmo um agente obediente do partido, mas tinham votado em um homem que podia obter cargos do gabinete. Em todas as localidades, se havia os que estavam “dentro”, deveria haver os de “fora” e a a questão essencial, como em Caçapava, girava em torno de quem iria obter os cargos oficiais. Essa questão continuou a ser fundamental durante todo o império, mesmo depois de uma reforma no sistema eleitoral, e manteve sua importância século XX adentro.

Estender o voto a um segmento amplo da população servia a um propósito particular. Nos rituais eleitorais, cada indivíduo afirmava seu lugar e desempenhava um papel predeterminado. O oficial da Guarda Nacional, o juiz de paz, o vigário, o votante, cada um tinha a sua parte. Os indivíduos nem sempre ocupavam os mesmos lugares na pirâmide social — um homem, ao usar sapatos, podia saltar de escravo a votante —, mas as eleições afirmavam as gradações da sociedade. O possível grau de fluidez e mobilidade na sociedade situava-se numa escala fixa, claramente reconhecida e enfatizada pelos procedimentos eleitorais. Os ritos repetidos a cada eleição reafirmavam a ordenação da sociedade e o desejo por essa ordem. Eles definiam e preservavam as várias e particulares gradações que compreendiam o todo e instruíam os atores e a platéia sobre a natureza e a propriedade dessa ordem.
As eleições eram, antes de mais nada, elaboradas performances teatrais que reiteravam a convicção de que a única base adequada da organização social estava no claro reconhecimento da inferioridade ou superioridade social de cada um. Muito mais gente participava desses eventos eleitorais do que é usualmente reconhecido — com efeito, mais do que na maioria dos países europeus naquela época —, e contudo, essa participação não servia para manifestar uma ideologia igualitária, mas para assegurar que alguns seriam chamados a desempenhar pontas, enquanto outros de mais alto coturno ficariam com os papéis principais.

Uma vez que as eleições eram indiretas, esse sistema de ampla participação não colocava em perigo a estrutura imperial ou o controle governamental sobre os resultados finais. Ao contrário, ao designar papéis, fosse ao elaborar a lista dos votantes registrados e verificar sua identidade, ou estabelecer as qualificações do eleito, os procedimentos eleitorais reimprimiam a conveniência da desigualdade na consciência pública. O palco para essa peça, bem como seus figurinos, coristas e pessoal técnico, tudo servia para promover esse fim não explícito.
As mudanças sociais e econômicas das décadas de 1860 e 70 modificaram a cultura política e as instituições eleitorais brasileiras. O impacto da reforma eleitoral de 1881 sobre as lealdades pessoais e lutas entre facções mostrou-se insignificante, mas os novos conceitos de sociedade revelados pelas reformas são notáveis.
Primeiro, as ferrovias aumentaram o ritmo e mudaram o locus da vida econômica. Em 1868, os trilhos partindo do Rio de Janeiro chegavam ao vale do Paraíba e os de Santos, ao planalto paulista. A partir de então, a construção de estradas de ferro acelerou-se muito, dos 522 quilômetros da década de 1860 para 2.653 km na década seguinte, permitindo que a lavoura de café se expandisse para novas áreas, especialmente na província de São Paulo. O valor das exportações de café multiplicou-se por sete entre 1841 e 1881.
Em segundo lugar, a expansão das exportações intensificou o crescimento dos interesses urbanos. Habitantes das cidades dirigiam os novos bancos, companhias de transporte e de seguros que serviam ao comércio do café. A expansão das receitas públicas, derivadas do café, também financiou o crescimento de uma burocracia urbana. Cidades menores da região cafeeira tornaram-se centros distribuidores de alimentos e produtos importados.
Em terceiro lugar, mercados urbanos maiores e o desenvolvimento das linhas férreas, junto com a demanda gerada pelas compras militares para a Guerra do Paraguai (1865-70), estimularam alguma manufatura, em especial no Rio de Janeiro. Na metade da década de 1870, fundições, fábricas têxteis, cervejarias, indústrias de sapatos e de chapéus geravam interesses urbanos mais variados. Começava a aparecer uma classe operária. Finalmente, a suspensão do tráfico de escravos em 1850 e a lei do ventre livre de 1871 apontavam claramente, ainda que tarde, para o fim da escravidão. Em 1879, vozes no Parlamento começaram a exigir uma emancipação mais rápida, senão a abolição imediata.
Por motivos diferentes, a população urbana e os fazendeiros ricos pressionavam por reformas no sistema eleitoral. Os grupos urbanos, embora dependentes da economia de exportação, questionavam os padrões tradicionais da vida política. Cidadãos instruídos criticavam o poder político excessivo do chefão rural, que bloqueava qualquer tentativa deles de aumentar sua própria importância política. Vivendo nas cidades, burocratas, comerciantes, industriais, engenheiros e profissionais, mais do que nunca, buscavam na Europa padrões de comportamento político. Consideravam o potentado municipal um símbolo do atraso e barbarismo do Brasil, concepção compartilhada por muitos bacharéis, até mesmo filhos de fazendeiros. Considerando que os agregados analfabetos davam aos chefes rurais uma vantagem injusta nas eleições, queriam restringir o voto aos alfabetizados e proprietários, ou seja, principalmente a eles mesmos. Dessa forma, queriam também distinguir-se das massas urbanas, uma vez que ficar lado a lado com os trabalhadores pobres da cidade em eleições caóticas ofendia seu pudor. Com a aceleração da atividade econômica e a disseminação de padrões que valorizavam o sucesso econômico, homens de fortuna mediana começaram a aceitar a idéia de que ser dono de propriedade provava a virtude de alguém. Essa crença levou ao seu corolário: os pobres não tinham virtudes e assim não mereciam votar. Os brasileiros alfabetizados diziam uns aos outros que os “males” do sistema eleitoral estavam na sua grande abrangência.
Por sua vez, alguns fazendeiros temiam o grupo crescente de homens libertos com direitos políticos. Ao pensar sobre os efeitos da lei do ventre livre, duvidavam (ao menos momentaneamente) de sua capacidade de manter o controle sobre essa gente nova como o faziam com os agregados. Mesmo quando não tinham medo da emancipação em si, muitos fazendeiros preocupavam-se com o papel político do ex-escravo. Na verdade, o fim da escravidão revelou-se pior nos temores que nos fatos. A técnica de combinar violência com benevolência seletiva continuou a funcionar da mesma forma depois da abolição em 1888. Mas na época, os senhores de escravos não podiam ter certeza disso. Como expressou um senhor nordestino, “os donos de engenhos, arrendadores e todos nós, [...] a classe mais importante, a primeira garantia da ordem pública, [são] desconsiderados com a iminente expropriação de nosso instrumento de trabalho”. Um político captou o clima de medo da época quando, em 1883, pediu mais policiamento, dizendo: “Mais do que nunca sente-se a falta de forças locais [...] prontas para dar seu apoio à manutenção da segurança pessoal e da ordem pública. A transformação social, que acontece diariamente, acelera inevitavelmente a necessidade delas”. Por isso, alguns fazendeiros preferiam confiar mais em bacharéis da cidade que nos agregados e concordaram com o aumento da influência das elites letradas nas eleições se os libertos pudessem ser excluídos.
Os preconceitos de classe que atiçaram o medo em relação a agregados e libertos expressaram-se claramente em várias propostas de reforma eleitoral. A lei de 1881, que estabeleceu finalmente o voto direto, mas com exigências de renda e de extensa documentação para que alguém pudesse votar, reduziu o número dos que participavam em eleições de mais de um milhão para cerca de 150 mil. Curiosamente, essa lei foi mal interpretada, então e depois, como tendo inspiração democrática e foi saudada como uma vitória da liberdade e da civilização. O medo de um número crescente de trabalhadores livres usando mal seu direito de votar obscureceu as vantagens de um amplo eleitorado testemunhando um espetáculo hierárquico. Esse ritual não parecia mais ter importância. Cada vez mais, as classes laboriosas pareciam ser classes perigosas.
Apesar de todas as recriminações mútuas, as leis eleitorais, fossem imperiais ou republicanas, apontavam para a mesma direção: excluir os despossuídos das urnas. Os ex-escravos juntaram-se aos agregados e à maioria dos pequenos lavradores entre aqueles que não desempenhavam nenhum papel oficial nas eleições. Porém, como parte da clientela, ainda davam força ao poder físico e simbólico do patrão.

Os profissionais urbanos podem ou não ter aumentado seu peso nos assuntos do governo central, mas a autoridade local dos potentados rurais continuou indiscutível. Para eles, a busca de cargos oficiais continuou a ser o centro da vida política.

A idéia de cargo público como propriedade pessoal estava profundamente enraizada na civilização ocidental. A política no início da Europa moderna era permeada por clientelismo e pela compra e venda de cargos. O historiador Richard Hofstadter observou “o sentimento disseminado de que o cargo público é uma variedade do direito de propriedade” nos Estados Unidos durante o governo de Thomas Jefferson e acrescentou: “Enquanto presidente, perfeitamente consciente da necessidade de transformar o heterogêneo partido [Republicano] novo em um instrumento eficaz de governo, Lincoln usou a concessão de favores com a habilidade de um inveterado corruptor e tornou-se o instrumento da maior onda de demissões de funcionários federais vista até então na história americana”. Ademais, a recusa de atender a uma petição sempre podia ser desastrosa para quem estava no poder. Durante a Guerra das Duas Rosas, quando o duque de Buckingham relembrou ao Ricardo III de Shakespeare do condado que prometera, o rei replicou com desdém: Entre teu pedido e minha meditação,/ dar hoje não está na minha disposição. Isso acontece no Ato IV, Cena II. Na próxima cena, Buckingham revolta-se. No ato seguinte, Richard está morto. A estabilidade política significava lealdade e cumprir as promessas. No Império brasileiro, obtinha-se a paz atendendo a essas exigências. Dentro de seu sistema político, muitos intermediários tinham o direito legal de indicar nomes para nomeação.
A montagem de clientelas acontecia no nível nacional com a mesma intensidade do nível local. Um homem que logo a seguir entraria para o gabinete chamou um capítulo de um livro de 1876 “Empregomania”: “Essa moléstia endêmica é um dos grandes males do Brasil. Ela deriva principalmente do fato de que ministros e presidentes de província acreditam que o meio mais seguro e eficaz de desenvolver e consolidar uma clientela é estabelecer rendas vitalícias ou temporárias para filhos, genros, ou afilhados de potentados políticos locais”. Os “arquivos” de proeminentes líderes políticos brasileiros do passado consistem amiúde de pouco mais que gavetas cheias de pedidos de emprego e outros favores. A presença de tantas cartas escritas com esse objetivo indica a importância delas para os políticos. O nepotismo não era uma prática vergonhosa; não havia nada a esconder.
O objetivo central de obter um cargo público e a dependência do cliente da benevolência de um chefe sobreviveram à queda do Império em 1889. Novos grupos de proprietários surgiram sem abandonar essa prática. Isso contradiz os teóricos que consideram que todas as sociedades progridem diretamente para um governo “racional”, impessoal e imparcial. O sistema clientelista não representa um “estágio” na história do Brasil, exceto no sentido de que serviu aos interesses de uma classe cuja existência, espera-se, não é eterna.
Os brasileiros sempre criticaram o sistema clientelista. Durante o Império, atacaram sua “corrupção”, seu favoritismo, seu uso do filhotismo e dos laços familiares. Então como agora, muitos podiam ver o Estado como teoricamente tendo o objetivo maior de servir ao povo de forma equânime e impessoal. Contudo, na prática, solicitavam e distribuiam favores e cargos sem combater a confiança geral nos chefes que, por definição, protegiam antes de mais nada seus clientes. Assim, os brasileiros mostravam que para eles um estado impessoal continuava sendo uma quimera, que dar empregos e distribuir autoridade eram as verdadeiras e duradouras funções de um Estado que promovia os interesses dos proprietários principalmente mediante a renovação do sistema clientelista. Somente alterações profundas na estrutura social poderiam modificar essas práticas. O clientelismo era o principal elo entre a sociedade e o Estado.
Hoje, os padrões tradicionais de clientelismo são postos em xeque pelos problemas de escala e pela crescente complexidade das sociedades modernas, que exigem cada vez mais uma administração profissional. Embora o toma lá dá cá da política tradicional tenha unido a classe dominante do país, permitindo a criação de um estado viável, o consentimento dos governados numa democracia moderna pede regras claras e responsabilidade pública que o Brasil e muitos outros países ainda estão lutando para conseguir.

Richard Graham é professor de História na Universidade do Texas e autor de A Grã-Bretanha e o início da modernização no Brasil, 1850-1914 e Patronage and Politics in Nineteenth-Century Brazil (1990), que sairá em breve pela Editora da Universidade do Rio de Janeiro com o título Clientelismo e política no Império. Este ensaio baseia-se em um seminário dado em nosso Instituto em maio de 1996 e reproduz alguns trechos da última obra citada.


	O INSTITUTO \| QUEM É QUEM? \| PUBLICAÇÕES \| PESQUISADORES \| GUEST BOOK \| ENGLISH